A23: Bildung darf kein Luxusgut werden – Buchpreisbremse für Lehr- und Lernmittel einführen

Bildung stellt ein grundlegendes Recht dar und darf nicht als bloßes Konsumgut betrachtet werden. Der Zugang zu Wissen nimmt in Deutschland nach wie vor eine zentrale Stellung in Bezug auf die Lebenschancen ein. Individuen, die über Lesefähigkeiten verfügen, über eine eigene Bibliothek verfügen und die finanziellen Mittel zur Beschaffung der Pflichtlektüre im dritten Semester aufbringen können, verzeichnen bessere Erfolgschancen, während diejenigen, die über diese Ressourcen nicht verfügen, benachteiligt sind. An dieser Stelle offenbart sich eine Marktversagen: Bildungsliteratur stellt kein frei wählbares Konsumgut dar. Die Auswahl der Schulbücher wird durch den Lehrplan vorgegeben, und die Anschaffung der erforderlichen Lehrbücher wird durch die Modulbeschreibungen determiniert. Der Verzicht auf den Kauf stellt eine Einschränkung der Lernmöglichkeiten dar. Eine Nachfrage, die nicht abgelehnt werden kann, übt keinen disziplinierenden Einfluss auf den Preis aus. Dieses Prinzip ist aus anderen Bereichen bekannt. Im Bereich der Wohnraumversorgung haben wir eine Preisbremse eingeführt, da Wohnen ein Grundbedürfnis darstellt und die Ausweichmöglichkeiten begrenzt sind. Im Bereich der Arzneimittelversorgung regulieren wir die Preise, da die öffentliche Hand die Kosten trägt und Patient:innen keine Verhandlungsmöglichkeiten besitzen. Für Bildungsliteratur gelten beide Bedingungen, dennoch erfolgt keine Regulierung.

Die Datenlage ist hierbei eindeutig. Die Internationale Grundschul-Lese-Untersuchung (IGLU) 2021 hat ergeben, dass ein Viertel der Viertklässler:innen in Deutschland den international definierten Mindeststandard im Lesen nicht erreicht. Der Anteil lag im Jahr 2021 bei 25,4 Prozent, verglichen mit 18,9 Prozent im Jahr 2016 und 17 Prozent im Jahr 2001. Dieser Rückstand ist entlang der sozialen Herkunft nachweisbar: Kinder aus der oberen Dienstklasse erzielen im Durchschnitt 43 Punkte mehr als Kinder aus der unteren Dienstklasse. Ein fehlendes Bücherregal im Elternhaus stellt einen deutlichen Nachteil dar. Kinder aus armutsgefährdeten Elternhäusern verzeichneten einen Rückstand von 47 Punkten. Die Autor:innen der Studie ziehen für zwei Jahrzehnte Bildungspolitik eine ernüchternde Bilanz: Bei der Bildungsgerechtigkeit ist praktisch kein Fortschritt zu verzeichnen. Der UNICEF-Bericht zur Lage der Kinder in Deutschland 2025 bestätigt diesen Trend und setzt ihn fort: Ein Viertel der Kinder weist Defizite im Lesebereich auf, was einem Anstieg von fünf Prozentpunkten seit 2018 entspricht. 41 Prozent der Achtklässler:innen verfügen lediglich über rudimentäre digitale Kompetenzen, im Vergleich zu 29 Prozent im Jahr 2013. Kinder aus finanziell benachteiligten Elternhäusern sind in diesen Gruppen deutlich überrepräsentiert. Jährlich verlassen über 62.000 junge Menschen die Schule ohne Abschluss. Der Vorlesemonitor von Stiftung Lesen, DIE ZEIT und Deutsche Bahn Stiftung verdeutlicht die andere Seite derselben Medaille: Jedem dritten Kind wird zu Hause nicht vorgelesen. Der vorliegende Text verdeutlicht den unmittelbaren Zusammenhang zwischen der Verfügbarkeit von Literatur und ihrer Preisgestaltung. Es wird betont, dass die Möglichkeit der kostenlosen Ausleihe oder des Verschenkens von Büchern zu einer erhöhten Lesemotivation führt. Der Zugang zu Literatur stellt somit keine bloße Ergänzung zur Leseförderung dar, sondern bildet eine fundamentale Voraussetzung für deren Entfaltung. Gleichzeitig verzeichnet der Buchmarkt einen signifikanten Rückgang, insbesondere im Segment der jungen Leserschaft. Laut Angaben des Börsenvereins wird die Anzahl der Buchkäufer:innen bis zum Jahr 2025 auf 25,9 Millionen prognostiziert, verglichen mit 30,6 Millionen im Jahr 2020. Besonders besorgniserregend ist der Rückgang innerhalb der Altersgruppe der 10- bis 15-Jährigen: Ihre Käufer:innenzahl verzeichnete innerhalb eines Jahres einen Rückgang von 30,6 Prozent, ihre Ausgaben sanken um 23,8 Prozent. Auch die Anzahl der Erstauflagen ging im Jahr 2025 auf 52.644 zurück, von 69.180 im Jahr 2020. Der Rückzug der jungen Generation vom Buch stellt somit keine bloße kulturpessimistische Annahme dar, sondern eine quantifizierbare Marktentwicklung.

Der deutsche Schulbuchmarkt ist durch ein Oligopol gekennzeichnet: Ernst Klett, Cornelsen und die Westermann Gruppe dominieren rund 90 Prozent des Marktes, während sich etwa 70 weitere Verlage den verbleibenden Marktanteil teilen. Zusätzlich unterliegen die Ladenpreise für Bücher gesetzlichen Regelungen, wodurch Rabatte nicht zulässig sind. Die Nachfrage wird darüber hinaus durch Lehrpläne und Zulassungsverfahren staatlich beeinflusst. Die Existenz einer Oligopolstruktur, bestehend aus drei bedeutenden Verlagen, kombiniert mit einem gesetzlich festgelegten Preis und einer unelastischen Nachfrage, verhindert die Entfaltung eines Marktmechanismus, der zu einer Preissenkung führen könnte. In diesem Marktumfeld verfügt jeder Verlag über die faktische Preisgestaltungskompetenz. Eine Analyse der Warengruppen verdeutlicht die finanziellen Auswirkungen auf den Privathaushalt. So betrug der durchschnittliche Preis für Kinder- und Jugendbücher im Sortimentsbuchhandel im Jahr 2020 10,58 Euro, während der Durchschnittspreis in der Warengruppe Naturwissenschaften, Medizin, Informatik und Technik bei 32,91 Euro lag. Ein einzelnes Fachbuch übersteigt somit die jährlichen Bildungsausgaben einer Familie, die Leistungen nach dem Regelbedarf des Bürgergeldes bezieht.

Von entscheidender Bedeutung ist eine präzise Diagnose: Die aktuelle Herausforderung liegt weniger in der Wachstumsrate als vielmehr im Preisniveau. Im ersten Halbjahr 2026 verzeichnete der Börsenverein einen Anstieg der Buchpreise um lediglich 0,4 Prozent, während der Absatz um 4,5 Prozent zurückging. Aus diesem Grund ist eine zeitnahe Intervention unerlässlich – vorausgesetzt, diese kann ohne signifikante Marktverwerfungen implementiert werden und bevor Kostendruck, Auflagenrückgang und Marktkonzentration die Preise in diesem unvermeidbaren Marktsegment weiter in die Höhe treiben. Die Bundesregierung plant derzeit eine finanzielle Unterstützung von 2,03 Euro pro Monat für Bildungszwecke. Schüler:innen erhalten dabei eine Pauschale für den persönlichen Schulbedarf in Höhe von 130 Euro im ersten und 65 Euro im zweiten Schulhalbjahr, was einem Gesamtbetrag von 195 Euro pro Schuljahr entspricht. Diese Summe ist für die Deckung der Kosten für Ranzen, Hefte, Stifte, Sportbekleidung und alle weiteren schulischen Bedürfnisse vorgesehen. Für das Jahr 2026 sind hierbei keine Anpassungen der Regelsätze geplant.

Studierende sehen sich mit finanziellen Herausforderungen konfrontiert. Der BAföG-Höchstsatz bleibt im Jahr 2026 unverändert bei 992 Euro. Dieser setzt sich zusammen aus 475 Euro Grundbedarf, 380 Euro Wohnpauschale sowie dem Zuschlag zur Kranken- und Pflegeversicherung. Es existiert kein separater Posten für Fachliteratur; Lernmittel müssen aus dem Grundbedarf bestritten werden, welcher gleichzeitig die Deckung der Kosten für Ernährung, Kleidung, Mobilität und Kommunikation umfasst. Die im Sommer 2026 angekündigte BAföG-Reform ist ins Stocken geraten.

Die 22. Sozialerhebung des Deutschen Studierendenwerks zeichnet ein besorgniserregendes Bild der finanziellen Situation von Studierenden. 37 Prozent der Studierenden verfügten über ein monatliches Einkommen von weniger als 800 Euro, 10,6 Prozent sogar über weniger als 400 Euro. Elf Prozent der Studierenden gaben an, dass ihr monatliches Einkommen nicht ausreichte, um ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Nur 13 Prozent der Studierenden erhielten Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG). Studierende aus nichtakademischen Elternhäusern sind deutlich häufiger gezwungen, neben dem Studium einer Erwerbstätigkeit nachzugehen – nicht als zusätzliche Einkommensquelle, sondern um ihren Lebensunterhalt zu sichern. Für diese Studierenden stellen Lehrbücher im Wert von 40 oder 60 Euro häufig eine finanzielle Belastung dar, die zu Lernschwierigkeiten führen kann.

Die Lernmittelfreiheit, die in allen Bundesländern im Schulgesetz verankert ist, wird in der Praxis uneinheitlich umgesetzt. So erhebt Berlin ab der siebten Klassenstufe einen Eigenanteil der Eltern von bis zu 100 Euro pro Jahr. In Nordrhein-Westfalen sind Eltern verpflichtet, bis zu ein Drittel der Schulbuchkosten selbst zu tragen. Brandenburg hingegen begrenzt den Eigenanteil der Eltern in der Primarstufe auf 12 Euro und in der Sekundarstufe auf 20 Euro. Die Kosten für Lernmittel belaufen sich auf 29 Euro. Arbeitshefte und Verbrauchsmaterialien müssen Familien nahezu flächendeckend selbst finanzieren. Thüringen nimmt im Ländervergleich eine relativ günstige Position ein, weist jedoch noch Verbesserungspotenzial auf. Gemäß § 44 Abs. 3 ThürSchulG unterliegt die Lernmittelfreiheit ausdrücklich dem Haushaltsvorbehalt und gestattet die Beteiligung von Eltern und volljährigen Schüler:innen über einen Eigenanteil. Die Thüringer Lernmittelverordnung schließt jedoch ganze Gruppen aus, darunter Berufsschüler:innen und Fachschüler:innen in berufsbegleitenden Bildungsgängen. Es ist als ungerecht zu erachten, dass insbesondere junge Menschen in der beruflichen Bildung ihre Fachliteratur selbst finanzieren müssen, während Gleichaltrige am Gymnasium diese gestellt erhalten. Diese Ungleichbehandlung lässt sich sozialdemokratisch nicht rechtfertigen. Wir setzen uns für die Beibehaltung der Buchpreisbindung ein, da diese ein effektives kulturpolitisches Instrument darstellt. Ein vom Börsenverein beauftragtes Gutachten belegt, dass die Anzahl unabhängiger Buchhandlungen in Großbritannien nach der Aufhebung der dortigen Preisbindung zwischen 1995 und 2001 um rund 12 Prozent zurückging, in Deutschland hingegen nur um etwa 3 Prozent zwischen 1995 und 2002. Die Marktkonzentration ist in Deutschland bis heute deutlich geringer. Ohne Preisbindung würden zunächst die kleinen Buchhandlungen im ländlichen Raum verschwinden – also genau dort, wo der Zugang zum Buch ohnehin am schwierigsten ist.

Die Buchpreisbindung regelt jedoch lediglich, dass ein Buch überall denselben Preis hat. Sie enthält keine Angaben zur Höhe des zulässigen Preises. Dies ist vertretbar, beispielsweise für Freizeitlektüre da bei dieser der Kauf freiwillig erfolgt. Für ein Schulbuch, das im Lehrplan verankert ist, sowie für ein Lehrbuch, das Bestandteil der Prüfungsordnung ist, trifft diese Annahme jedoch nicht zu. Unsere Buchpreisbremse setzt daher gezielt dort an, wo die Preisbindung eine Lücke hinterlässt: auf der Ebene des Preisniveaus, nicht auf der Ebene des Prinzips. Sie gilt ausschließlich für Bildungsliteratur, die eine bestimmte Umsatzschwelle überschreitet, und orientiert sich an einem objektiven Maßstab, dem Verbraucherpreisindex. Kleine und unabhängige Verlage, die Vielfalt des Buchmarktes sowie Backlist-Titel bleiben von dieser Regelung unberührt.

Bücher gelten in Deutschland seit 1968 als Kulturgut und unterliegen einem ermäßigten Steuersatz. Seit 1983 beträgt dieser ermäßigte Steuersatz 7 Prozent. Seit Dezember 2019 gilt dieser ermäßigte Steuersatz auch für E-Books. Die Richtlinie (EU) 2022/542 vom 5. April 2022 ermöglicht es den Mitgliedstaaten seitdem, auf eine begrenzte Anzahl von Kategorien, darunter Bücher, einen Nullsatz anzuwenden. Deutschland nutzt diesen Spielraum jedoch nicht.

Der häufig vorgebrachte Einwand gegen Steuersenkungen besteht darin, dass diese nicht an die Verbraucher:innen weitergegeben werden. Im Buchhandel trifft diese Argumentation jedoch nicht zu, da der Endpreis nicht durch den Handel, sondern durch den Verlag gemäß gesetzlicher Verpflichtung festgelegt wird. Da der Verlag den Preis per Gesetz bestimmen muss, kann er auch gesetzlich verpflichtet werden, die Steuersenkung vollständig an die Verbraucher:innen weiterzugeben. Die Buchpreisbindung wird somit vom Argument gegen Preispolitik entkräftet. In der Hochschulbildung stellt sich ein weiteres Problem dar. Forschung wird überwiegend aus öffentlichen Mitteln finanziert, Wissenschaftler:innen erbringen unentgeltliche Leistungen beim Verfassen, Begutachten und Redigieren ihrer Arbeiten, und anschließend erwerben öffentlich finanzierte Bibliotheken die Ergebnisse zurück. Die Renditen dieses Modells sind bemerkenswert: Der Jahresbericht des Mutterkonzerns RELX für das Geschäftsjahr 2024 weist für die Wissenschaftssparte von Elsevier einen bereinigten Betriebsgewinn von 1,172 Milliarden Pfund Sterling aus, bei einer Marge von 37 bis 38 Prozent. Die Nettogewinnmarge des Gesamtkonzerns lag im Geschäftsjahr 2024 bei rund 21 Prozent. Das DEAL-Konsortium hat zwar den Automatismus stetig steigender Ausgaben abgeschwächt, die Abhängigkeit von wenigen Großverlagen jedoch nicht reduziert. Der einzig nachhaltige Lösungsansatz besteht in der konsequenten freien Lizenzierung öffentlich finanzierter Bildungs- und Lehrmaterialien. Ein einmal erstelltes offenes Lehrbuch verursacht bei der millionsten Nutzung keine weiteren Kosten. Jeder Euro, den der Staat in Open Educational Resources (OER) investiert, stellt einen dauerhaften finanziellen Vorteil für Familien und Studierende dar.

Bibliotheken fungieren dabei als eine Art natürliche Buchpreisbremse. In Fällen überhöhter Buchpreise entscheiden Bibliotheken über den Zugang zu diesen Materialien. Diese Infrastruktur ist jedoch im Rückgang begriffen. Laut der Deutschen Bibliotheksstatistik verzeichnete die Anzahl öffentlicher Bibliotheksstandorte, einschließlich Zweigstellen, Ende 2023 einen Rückgang auf 8.152, verglichen mit 9.858 im Jahr 2015 – ein Rückgang von rund 17 Prozent innerhalb von acht Jahren. Die Anzahl öffentlicher Bibliotheksstandorte ist in den letzten acht Jahren signifikant gesunken. Im gleichen Zeitraum reduzierte sich die Anzahl der kommunalen Bibliotheksstandorte von 4.982 auf circa 4.503. Eine urheberrechtliche Lücke erschwert den Zugang zu elektronischen Büchern. Während für gedruckte Bücher der Erschöpfungsgrundsatz Anwendung findet, besitzen Verlage bei elektronischen Büchern die Entscheidungsgewalt darüber, ob und wann Bibliotheken einen Titel digital verleihen dürfen. Der Bundesrat unterbreitete bereits im Jahr 2021 den Vorschlag, diese Regelung durch einen neuen § 42b UrhG zu etablieren, jedoch blieb die Umsetzung dieser Initiative bislang aus. Solange diese Situation anhält, ist der digitale Zugang zu Büchern für Personen mit begrenzten finanziellen Mitteln von der Willkür der Verlage abhängig. Dies steht im Widerspruch zum Grundsatz gleicher Bildungschancen.

Die Einführung der Buchpreisbremse stellt keine finanzielle Belastung für den Haushalt dar, da sie sich im Bereich des Ordnungsrechts bewegt. Obwohl der Nullsteuersatz zu Steuermindereinnahmen führt, entlastet er unmittelbar jeden Haushalt mit schulpflichtigen Kindern sowie jede öffentliche Einrichtung, die Lernmittel beschafft. Schließlich erwerben Länder und Kommunen die Schulbücher selbst und entrichten die Umsatzsteuer. Die vollständige Lernmittelfreiheit stellt im Landeshaushalt eine überschaubare Position dar, da sie Eigenanteile im zweistelligen Eurobereich pro Kind und Jahr ersetzt. Die OER-Offensive amortisiert sich, sobald freie Materialien lizenzpflichtige ersetzen. Den Kosten des Nichthandelns stehen über 62.000 junge Menschen pro Jahr gegenüber, die keinen Schulabschluss erwerben, ein Viertel eines Jahrgangs, der über keine ausreichende Lesekompetenz verfügt, sowie eine seit zwanzig Jahren unveränderte Kopplung von Herkunft und Bildungserfolg. Diese Situation ist bereits heute nicht tragbar. Der Zugang zu Wissen sollte nicht vom Einkommen der Eltern abhängen. Bildung darf nicht als Luxus betrachtet werden – daher: Buchpreisbremse jetzt.

Quellen

Börsenverein des Deutschen Buchhandels, „Buchmarkt kompakt 2025/2026 – Aktuelle Zahlen und Trends“, Frankfurt am Main, 9. Juli 2026 (Gesamtumsatz 9,619 Mrd. Euro / –2,7 %; Käufer:innen 25,9 Mio.; 10–15-Jährige –30,6 % Käufer:innen und –23,8 % Ausgaben; Erstauflagen 52.644; Halbjahresbilanz 2026: Preis +0,4 %, Absatz –4,5 %).

McElvany, N. u. a. (Hrsg.), IGLU 2021, veröffentlicht am 16. Mai 2023 (25,4 % unter Mindeststandard gegenüber 18,9 % 2016 und 17 % 2001; Kompetenzabstände von 43 bzw. 56 Punkten nach sozialer Herkunft; 47 Punkte Rückstand bei Armutsgefährdung; 2,5-fach geringere Chance auf Gymnasialpräferenz bei gleicher Leistung).

UNICEF, Bericht zur Lage der Kinder in Deutschland 2025 (25 % der Kinder mit schwacher Lesekompetenz, +5 Prozentpunkte gegenüber 2018; 41 % der Achtklässler:innen mit rudimentären digitalen Kompetenzen; über 62.000 Schulabgänge ohne Abschluss pro Jahr).

Stiftung Lesen / DIE ZEIT / Deutsche Bahn Stiftung, Vorlesemonitor 2023 und 2024(jedem dritten Kind wird nicht vorgelesen; höhere Vorlesewahrscheinlichkeit durch Buchgeschenke und Ausleihmöglichkeiten).

Handelsblatt (2020) sowie Übersichten zum Schulbuchmarkt (Klett, Cornelsen und Westermann mit rund 90 % Marktanteil; rund 70 weitere Schulbuchverlage).

Börsenblatt / Media Control, Durchschnittspreise nach Warengruppen, Januar– Oktober 2020 (Naturwissenschaften, Medizin, Informatik, Technik: 32,91 Euro; Kinder- und Jugendbuch: 10,58 Euro).

Regelbedarfsermittlungsgesetz / Regelbedarfsstufen 2025 und 2026 (Regelbedarfsstufe 1: 563 Euro, davon 2,03 Euro für Bildungswesen; Schulbedarfspauschale 130 Euro plus 65 Euro pro Schuljahr; Nullrunde 2025/2026).

§§ 13, 13a BAföG in der Fassung des 29. BAföGÄndG (Höchstsatz 992 Euro: 475 Euro Grundbedarf, 380 Euro Wohnpauschale, 137 Euro KV/PV-Zuschlag; Stand 2026).

22. Sozialerhebung des Deutschen Studierendenwerks / DZHW, vorgestellt am 24. Mai 2023 (37 % unter 800 Euro monatlich, 10,6 % unter 400 Euro, 11 % ohne auskömmliche Einnahmen, 13 % BAföG-Quote, höhere Erwerbsquote bei nichtakademischer Herkunft).

§ 44 Thüringer Schulgesetz (ThürSchulG) und Thüringer Lernmittelverordnung (ThürLLVO) (Haushaltsvorbehalt und Eigenanteil; Ausschluss u. a. von Berufsschüler:innen).

GEW, „Lernmittelfreiheit – Situation in den Bundesländern“ sowie Länderregelungen (Berlin bis zu 100 Euro ab Klasse 7; NRW Eigenanteil bis zu einem Drittel; Brandenburg 12 bzw. 29 Euro).

Gutachten von Prof. Dr. Georg Götz u. a. im Auftrag des Börsenvereins (2019) (Rückgang unabhängiger Buchhandlungen in Großbritannien 1995–2001 um rund 12 %, in Deutschland 1995–2002 um rund 3 %; geringere Marktkonzentration in Deutschland).

Richtlinie (EU) 2022/542 des Rates vom 5. April 2022 zur Änderung der Mehrwertsteuersystemrichtlinie; Börsenverein, „Reduzierte Mehrwertsteuer“ (7 % seit 1983, E-Books seit Dezember 2019).

RELX Annual Report 2024, ausgewertet in iRights.info (2026): bereinigter Betriebsgewinn der STM-Sparte 1,172 Mrd. Pfund bei 37–38 % Marge; FragDenStaat (2026): Nettogewinnmarge RELX 2024 rund 21 %.

Deutsche Bibliotheksstatistik / Bibliotheksportal (Ende 2023: 8.152 öffentliche Bibliotheksstandorte gegenüber 9.858 im Jahr 2015; kommunale Standorte 4.503 gegenüber 4.982).16. Bundesratsvorschlag zum E-Lending, März 2021 (vorgeschlagener § 42b UrhG; nicht umgesetzt), dokumentiert u. a. beim Deutschen Bibliotheksverband.